多措并舉遏制生物資源的流失與喪失

生物資源作為生態(tài)環(huán)境的核心組成部分，與人類生產(chǎn)生活密切相關(guān)。它不僅為人類所需的食品、藥品、保健品提供了原材料，也蘊(yùn)藏著豐富的遺傳資源，是醫(yī)藥、育種等行業(yè)發(fā)展的重要基因來源。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示：世界農(nóng)業(yè)種子市場所有產(chǎn)品都來自遺傳資源；而在制藥領(lǐng)域中，相關(guān)產(chǎn)品的25%—50%來自遺傳資源。

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，生物資源（包括遺傳資源）已經(jīng)成為衡量一個(gè)國家綜合國力的重要戰(zhàn)略資源，也是維護(hù)國家生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)保障。我國非常重視生物資源保護(hù)，近年在生物資源調(diào)查、收集、保存等方面取得了較大進(jìn)展，但在一些方面也存在不足。

流失喪失造成的損失難以估量

我國是世界上生物資源最豐富的國家之一，但由于種種原因，在過去長達(dá)幾百年的時(shí)間里，發(fā)達(dá)國家采取各種手段不斷從我國無償搜集、掠奪大量生物資源，生物資源流失的確切數(shù)量難以統(tǒng)計(jì)。

近些年，隨著國際交流的日益頻繁，與生物資源相關(guān)的對外合作與交流日趨活躍。但由于生物遺傳資源方面的法律法規(guī)不夠健全，監(jiān)管能力不足，基礎(chǔ)力量薄弱，保護(hù)意識(shí)缺乏，對外合作與交流中出現(xiàn)的生物資源流失問題較為突出，形勢十分嚴(yán)峻。盡管我國在生物資源保護(hù)、獲取和開發(fā)利用能力方面加大了投入力度，但短期內(nèi)，生物資源開發(fā)利用的能力仍不能滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求和長遠(yuǎn)目標(biāo)，總體上還是生物資源的流失國和提供國。

由于缺乏有效的監(jiān)管手段，掠奪式的生物資源過度利用成為造成大量生物資源瀕臨滅絕的主要原因之一。近兩年，媒體陸續(xù)報(bào)道了一些濫用、盜用、破壞生物資源的案件，例如非法盜采海南黃花梨、網(wǎng)上售賣東北野生杜鵑花枝條、“跟風(fēng)式”發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)等。媒體報(bào)道的只是個(gè)案，類似現(xiàn)象仍然普遍存在。根據(jù)IUCN（世界自然保護(hù)聯(lián)盟）紅色名錄標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)評(píng)估結(jié)果，我國有10%—15%的物種處于受威脅狀態(tài)。由于大量物種缺乏數(shù)據(jù)無法評(píng)估，因此可能受威脅的物種比例要遠(yuǎn)高于此。無論是經(jīng)濟(jì)價(jià)值還是生態(tài)價(jià)值，生物資源流失和喪失造成的損失難以估量。

惠益分享內(nèi)容缺乏，執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞

事實(shí)上，生物資源并非不可利用，也并非不可獲取出境?！渡锒鄻有怨s》的三大目標(biāo)，即保護(hù)生物多樣性、可持續(xù)利用生物多樣性的組成部分、公平公正地分享由于利用遺傳資源而產(chǎn)生的惠益，就很好地詮釋了這個(gè)問題。因此，保護(hù)、利用、惠益分享應(yīng)該相輔相成，相互聯(lián)系、相互促進(jìn)，在可持續(xù)利用中保護(hù)、在保護(hù)中利用；此外，利用還應(yīng)考慮利益的共享。

針對生物資源的開發(fā)利用管理，我國已有《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》《畜牧法》和《種子法》等一系列法律法規(guī)制度提供支撐，但是目前的法律規(guī)章多用于規(guī)范獲取和利用行為，普遍缺乏惠益分享的內(nèi)容，而且存在執(zhí)法監(jiān)管上的漏洞。

例如《野生動(dòng)物保護(hù)法》《野生植物保護(hù)條例》與《國家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物名錄》《國家重點(diǎn)保護(hù)野生植物名錄》相配套，主要保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)植物，對象有限，名錄的制定也具有一定局限性。需要強(qiáng)調(diào)的是，過去不重要、不值得保護(hù)的物種，并不等于現(xiàn)在也不值得去保護(hù)。隨著歷史的發(fā)展變化以及科學(xué)研究工作的深入，原來不在重點(diǎn)保護(hù)物種名錄的物種往往會(huì)被發(fā)掘出重要價(jià)值，而現(xiàn)有法律法規(guī)又不能及時(shí)加以保護(hù)，管理上則主要以保護(hù)名錄作為依據(jù)，“名不符實(shí)”的現(xiàn)象大量存在，導(dǎo)致很多有價(jià)值的生物資源喪失和流失。

再如《畜牧法》主要適用于畜禽的遺傳資源保護(hù)利用、繁育、飼養(yǎng)、經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)然顒?dòng)，《種子法》主要適用于農(nóng)作物和林木的種質(zhì)或繁殖材料的品種選育、種子生產(chǎn)經(jīng)營和管理等活動(dòng)，缺乏對野生種質(zhì)資源的保護(hù)管理，而野生種質(zhì)資源是更重要的原始研究材料——?dú)v史上我國曾流失大量野生種質(zhì)資源，導(dǎo)致引入的很多畜禽和農(nóng)作物品種都包含了中國的種質(zhì)資源，像新西蘭獼猴桃、北京鴨。此外，關(guān)于惠益分享，《畜牧法》僅在第十六條、《種子法》僅在第十一條原則性地要求提交國家惠益分享方案，不具有多少操作性。

如何有效保護(hù)、監(jiān)管和利用生物資源

為合理有效地保護(hù)、監(jiān)管和利用生物資源，筆者建議建立專門的生物資源開發(fā)利用和惠益分享法律法規(guī)制度，利用國家委員會(huì)機(jī)制統(tǒng)籌加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。

首先，建立生物資源的獲取與惠益分享制度，確保生物資源規(guī)范獲取和有償使用。盡管2010年達(dá)成了專門指導(dǎo)落實(shí)生物遺傳資源的獲取與惠益分享的國際性框架文件——《名古屋遺傳資源議定書》，但是還需要國家層面建立法律法規(guī)來保障落實(shí)相關(guān)條款。目前，國際上已經(jīng)有60多個(gè)國家和地區(qū)制定了法律制度來保護(hù)生物遺傳資源，包括與我國生物資源國情相似的巴西和印度以及相鄰的日本和韓國。我國于2016年9月正式加入《名古屋遺傳資源議定書》，2014年原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合教育部、科技部等六部門發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)對外合作與交流中生物遺傳資源利用與惠益分享管理的通知》；同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部正在牽頭制定“中國生物遺傳資源獲取與惠益分享管理制度”。兩個(gè)文件都對生物遺傳資源的采集獲取、跨境轉(zhuǎn)移、跟蹤監(jiān)測、惠益分享等整個(gè)過程各個(gè)環(huán)節(jié)作出了規(guī)定。建議加快推進(jìn)立法進(jìn)程，盡早出臺(tái)生物資源開發(fā)利用與惠益分享相關(guān)制度，進(jìn)一步規(guī)范生物資源的采集、利用和對外輸出等行為，盡快建立生物資源開發(fā)利用有償使用制度。

其次，利用國家委員會(huì)職能和機(jī)制，加強(qiáng)對生物資源開發(fā)利用的監(jiān)管。我國政府高度重視生物資源保護(hù)，2004年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)生物物種資源保護(hù)和管理的通知》和2011年發(fā)布的《中國生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》（2011—2030），都將生物資源監(jiān)管作為主要內(nèi)容。2011年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由25個(gè)部門組成的中國生物多樣性保護(hù)國家委員會(huì)，這是中國生物多樣性保護(hù)的最高決策機(jī)構(gòu)。我國應(yīng)充分利用國家委員會(huì)的職能和機(jī)制，篩選各地區(qū)重要生物資源，建立監(jiān)管機(jī)制和評(píng)價(jià)體系，抓好各項(xiàng)法律規(guī)章制度的實(shí)施，加強(qiáng)對生物資源開發(fā)利用活動(dòng)的監(jiān)管。

最后，加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，挖掘生物資源潛在價(jià)值，搶占生物資源開發(fā)利用能力的制高點(diǎn)。生物資源作為國家戰(zhàn)略資源，其保護(hù)在微觀上關(guān)乎生物資源提供者經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，宏觀上則關(guān)乎一國生物安全與生物多樣性可持續(xù)發(fā)展。為此，要深入開展生物資源的調(diào)查和研究，挖掘和認(rèn)識(shí)生物資源的價(jià)值，推動(dòng)新技術(shù)和新型生物產(chǎn)業(yè)的崛起，確保我國生物資源的安全和國際生物產(chǎn)業(yè)競爭力。同時(shí)，可以將生物資源獲取與惠益分享同社區(qū)發(fā)展、減貧等協(xié)同起來，擴(kuò)大其社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生物多樣性保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（作者：武建勇，系生態(tài)環(huán)境部南京環(huán)境科學(xué)研究所研究員）

知識(shí)卡片

1992年，聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會(huì)達(dá)成的《生物多樣性公約》對“生物資源”這樣定義：“生物資源是指對人類具有實(shí)際或潛在價(jià)值的遺傳資源，生物體或其部分、生物群體或生態(tài)系統(tǒng)中任何其他生物組成部分。”簡而言之，生物資源是生物圈中一切動(dòng)、植物和微生物組成的生物群落的總和，是自然資源的有機(jī)組成部分。